最高检解读《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》五大亮点

来源：法制网     转载日期：2016-05-24

最高人民检察院制定了《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，于2016年4月15日公告施行，最高检民事行政检察厅副厅长解读了五大亮点。

一是强化监督工作原则。《规则》在行政诉讼监督原则的规定上，既体现与民事诉讼监督的共性要求。

二是强化申请监督渠道畅通。《规则》依法明确了当事人可以申请检察监督的具体情形、时限要求，确保申请监督“门槛清晰”。

三是强化监督工作力度。《规则》依法适度扩大了检察机关依职权监督范围，同时明确规定了对行政机关违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为实施监督的方式。

四是强化监督工作规范。《规则》完善了检察机关调查工作机制，确保检察机关对案件情况的掌握“全面客观”。

五是强化自身监督机制。《规则》明确规定再审检察建议和执行监督检察建议应当经检察委员会决定，以保障检察建议的质量和效果。

最高人民法院扩大量刑规范化罪名和刑种试点

来源：人民法院报    转载日期：2016-05-26

最高人民法院发出《关于扩大量刑规范化罪名和刑种试点的通知》。《通知》将危险驾驶罪、非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、信用卡诈骗罪、合同诈骗罪、非法持有毒品罪、容留他人吸毒罪和引诱、容留、介绍卖淫罪等8种罪名纳入规范范围，从有期徒刑、拘役扩大到罚金、缓刑，并指定天津、辽宁、福建、海南、湖北、广西、云南、陕西等地8个高级法院作为试点法院，在辖区内指定有关中级、基层法院开展试点，在此基础上提出量刑指导意见。同时指定量刑规范化工作基础比较扎实的广东省广州市白云区人民法院就8个试点罪名的罚金刑进行试点，并提出指导意见。

最高法出台解决执行难工作纲要

来源：法制网    转载日期：2015-05-10

最高人民法院印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》要求各级人民法院要牢固树立政治意识、大局意识、为民意识，切实增强使命感、责任感和紧迫感，锐意进取，勇于担当、奋发有为，全力推进各项执行工作健康快速发展，确保在两到三年期限内完成基本解决执行难目标任务。

最高人民法院将引入第三方评估机构研究制定基本解决执行难的评价体系，确定两到三年内解决执行难的具体目标及指标体系，广泛征求意见后向社会公开发布。两到三年期限届满前，将由该第三方评估机构及参与单位按照既定的评价体系进行效果评估，向社会发布评估结果。

最高人民法院出台消费民事公益诉讼司法解释

来源：法制网    转载日期：2016-04-26

最高人民法院制定了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），将自2016年5月1日起施行。

 《解释》立足解释论，严守立法本意，坚持问题导向，注重可行性与可操作性，立足我国经济社会发展现状以及消费群体纠纷经营者与消费者信息不对称、地位不平等、维权成本高等消费市场的个性特征，注重对消费维权的实质救济，明确了消费民事公益诉讼原告资格、适用范围、消费领域社会公共利益类型化、管辖法院、原告处分权的限制、公益诉讼与私益诉讼的关系、请求权类型及责任承担方式、裁判既判力等问题。

两高发布贪污贿赂案件司法解释 明确定罪量刑标准

来源：新华网    转载日期：2016-04-18

最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确贪污罪、受贿罪的定罪量刑标准以及贪污罪、受贿罪死刑、死缓及终身监禁的适用原则等，强调依法从严惩治贪污贿赂犯罪。

司法解释进一步扩大了对腐败犯罪的经济处罚力度，对贪污贿赂犯罪规定了远重于其他犯罪的罚金刑判罚标准，并强化了赃款赃物的追缴，对贪污贿赂犯罪分子违法所得的一切财物一追到底，不设时限，永不清零。该司法解释自公布之日起施行。

最高法发布审理毒品犯罪案件司法解释

来源：新民晚报    转载日期：2016-04-07

《最高人民法院关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》发布。此次出台的《解释》共15条，共涉及十类毒品犯罪的定罪量刑标准和其他实践中较为突出的毒品犯罪法律适用问题，体现了对走私、贩卖、运输、制造毒品等各类严重毒品犯罪，以及具有武装掩护犯罪，暴力抗拒检查、拘留、逮捕，多次、向多人实施犯罪，组织、利用未成年人、病残人员犯罪，国家工作人员犯罪等严重情节的毒品犯罪分子的依法严惩。

《解释》规定了容留他人吸毒罪，非法种植毒品原植物罪，非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪，非法提供麻醉药品、精神药品罪等四类犯罪的定罪标准；规定了走私、贩卖、运输、制造毒品罪，非法持有毒品罪，包庇毒品犯罪分子罪，窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪，引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪，非法提供麻醉药品、精神药品罪等六类犯罪的“情节严重”标准；结合《刑法修正案（九）》对非法生产、买卖、运输制毒物品、走私制毒物品罪的定罪量刑标准作出新的规定，为各类毒品犯罪的定罪和刑罚适用提供了明确依据。

国务院公布新疫苗条例 增加地方政府负责人引咎辞职规定

来源：法制网    转载日期：2016-04-26

自2005年实施后，《疫苗流通和预防接种管理条例》（以下简称《条例》）终迎来了一次大的调整。而今年早些时候发生的山东济南非法经营疫苗系列案件，为本次修改提供了问题清单。

《决定》改革了第二类疫苗流通方式，取消疫苗批发企业经营疫苗的环节，明确将疫苗的采购全部纳入省级公共资源交易平台，第二类疫苗由省级疾病预防控制机构组织在平台上集中采购，由县级疾病预防控制机构向疫苗生产企业采购后供应给本行政区域的接种单位。同时，疾病预防控制机构、接种单位要建立真实、完整的购进、接收等记录，做到票、账、货、款一致。

 《决定》强化了疫苗全程冷链储运管理制度，明确配送责任，强化储运的冷链管理，要求疫苗储运全过程不得脱离冷链并定时监测记录温度，部分疫苗还应加贴温控标签，同时在疫苗接收环节增设索要温度监测记录的义务。

新《人民法院法庭规则》发布 更注重权利保障、公平、安全

来源：央广网    转载日期：2016-04-14

最高人民法院发布修改后的《中华人民共和国人民法院法庭规则》，5月1日起施行。

修改后的《法庭规则》共计27条，除对原有条文进行直接修改外，新增加的内容有15条。最高人民法院司改办主任胡仕浩介绍，此次修改，体现了六大变化——更加注重权利保障、庭审规则公平、保障法庭安全、规范法庭秩序、更加注重庭审活动公开，以及司法礼仪。

下一步，最高人民法院将认真组织新规则的宣传和解读，同时也将要求地方各级人民法院组织相关人员认真学习和领会新规则的具体要求，在实践中准确把握和正确适用，确保法庭公正、文明、安全、有序，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

推进简政放权放管结合优化服务改革

来源：浙江在线    转载日期：2015-05-25

国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》。 《要点》明确了三个方面的重点任务。一是持续简政放权，继续深化行政审批改革，深入推进投资审批改革，扎实做好职业资格改革，持续推进商事制度改革，积极开展收费清理改革和监督检查，扩大高校和科研院所自主权，以政务公开推动简政放权，进一步激发市场活力和社会创造力。二是加强监管创新，实施公正监管，推进综合监管，探索审慎监管，促进各类市场主体公平竞争，促进社会公平正义。三是优化政府服务，提高“双创”服务效率，提高公共服务供给效率，提高政务服务效率，加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境。

医改重点任务发布：禁止医院限制处方外流

来源：京华时报    转载日期：2016-04-27

 《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》（以下简称《任务》）正式发布。

异地看病可否报销？

《任务》首次明确，今年我国将加快推进基本医保全国联网和异地就医结算工作，建立完善国家级异地就医结算平台，逐步与各省份异地就医结算系统实现对接，基本实现跨省异地安置退休人员住院费用直接结算。

虚高药价能否下降？

《任务》明确，今年将采取多种形式推进医药分开，禁止医院限制处方外流，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。

啥时能有家庭医生？

《任务》明确，今年，分级诊疗将在70%左右的地市开展试点，在200个公立医院综合改革试点城市开展家庭医生签约服务。

交通拥堵费，真的要来了？

曾经多次被提及的拥堵费政策，今年在北京市或将动“真格”。北京市政协上周召开雾霾治理协商会，北京市相关部门表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证阶段，此外，借鉴新加坡、伦敦等地经验，目前已初步制定收费政策和方案。 

正在走来的交通拥堵费  

近日，在北京政协的雾霾治理协商会上，北京环保局和交通委等部门明确表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证的阶段。曾经被提及的拥堵费政策，今年在北京市或将动“真格”。此外，通过借鉴新加坡（按通行次数收费）、伦敦（按区域收费10英镑）等城市的经验，已初步制定了收费政策和方案。据中国综合交通研究中心相关人士称，以北京目前的市民收入水平来讲，北京交通拥堵费应该在每天20到50元。

一度被业界认为已搁浅的交通拥堵费政策，再次进入公众视线。 

其实，北京市政府去年已明确表示，2016年将研究试点征收拥堵费。 

交通部城市交通研究中心副主任吴洪洋告诉《每日经济新闻》记者，征收拥堵费就像当年的汽车限购政策一样，只要有一个城市起头，就会逐步在其他地区推广开来。 

去年北京已频频“吹风”

 数据显示，目前北京机动车保有量超过560万辆，年排放污染物70万吨。据2014年北京的PM2.5来源解析显示，机动车排放占比约1/3，为PM2.5本地来源最大头。 

2013年9月，北京市印发《北京市2013~2017年清洁空气行动计划》，将治理重点直指机动车排放。该文件强调，根据国家大气污染防治行动计划的要求，研究城市低排放区交通拥堵费征收方案，推广使用智能化车辆电子收费识别系统，引导降低中心城区车辆使用强度。 

不过，此后有关征收拥堵费的消息渐渐沉寂。 

2015年，北京征收拥堵费的话题再引各界关注。 

北京市“十三五”规划建议明确，实施更有力度的差别化停车收费政策，适时出台拥堵收费政策及其他管理措施，切实降低机动车使用强度和中心城区交通流量。 

去年12月，北京市交通委主任周正宇给出了明确时间表，2016年将研究试点征收拥堵费。 

《每日经济新闻》记者梳理发现，去年以来，北京市官方曾多次发声，强调研究征收拥堵费。或许，北京出台全国首个拥堵费政策只是时间问题。 

从设想到研究探索，再到初步制定方案，北京距离开征拥堵费的脚步已经越来越近。毋庸讳言，征收拥堵费的目的，是要解决老百姓的交通出行难。 

所谓“交通拥堵费”，顾名思义，就是为拥堵买单，通过金钱的制约来限制有车一族的出行区域和时间，从而减少路面车辆，达到缓解交通拥堵的目的。伦敦、新加坡、意大利等国外不少城市都有征收拥堵费的成功先例。 

他山之石 

·新加坡   

新加坡是全世界第一个征收交通拥堵费的国家。1998年，新加坡开始实行公路电子收费系统（ERP），按照道路实时拥堵程度对车辆进行收费。但早在ERP之前，新加坡已经通过发放许可证的方式来限制车辆每周进入市中心的时间。简单来说，ERP系统就是在较为繁忙的道路和高速公路上设置收费闸门。每个闸门标明该时段进入该路段的收费标准，车辆只要在收费时段进入该道路，就要缴纳费用。不同类型的车辆实行不同的收费标准。 

目前，ERP是按次收费，即每进入一条收费道路就需要缴纳一次费用。不过，每条道路在不同时段的收费标准都是实时变化的。具体来说，系统会根据该区域的平均车速来计算收费标准。如果市区的平均车速低于20公里/每小时（时速20至30公里是陆交局认为保持交通顺畅的最佳车速范围），或者高速公路的平均时速低于45公里，拥堵费就开始调高。速度越低，价格就越高，繁忙时段每个闸门每半小时调整一次收费。 

根据《环球时报》记者的经验，在早8时至9时，以及下午5时至晚7时之间，市区繁忙道路的ERP会高达每次3新元（1新元约合4.77元人民币），最高达到6新元。一般来说，车辆通过繁忙道路不会只通过一个收费闸口，所以每天的拥堵费着实也是一笔不小的开支。 

尽管利用高昂的拥车证严格限制车辆的数目，但随着车辆总数的增多，新加坡ERP的闸门数量也在不断增加。从2004年到2014年，新加坡全岛的ERP闸门从45个增加到77个。ERP收费金额也不断上调。 

为了尽可能合理化收费，新加坡ERP的计算公式每三个月会进行调整。例如，新加坡陆交局刚刚宣布，在6月学校假期期间，全岛13个路段的23个收费闸门将调低五角至一新元。而这个数额也将在8月再次进行调整。 

尽管高额的收费令开车人士有所不满，但新加坡政府的数据显示，ERP确实改变了公众的出行习惯。据统计，ERP使新加坡市中心的车流量减少了13%，高峰时段的平均车速提高20%。2014年，新加坡高速公路的平均时速为64.1公里/每小时，CBD和主干道车速为28.9公里/每小时，均达到陆交局所制定的标准。此外，新加坡政府也在积极开发第二代ERP，将基于全球卫星定位系统，根据车辆在拥堵路段行驶的实际路程来进行收费，更加科学合理。 

值得一提的是，新加坡的ERP系统之所以能够成功，是建立在其发达便捷的公交体系基础之上。据统计，新加坡公共交通乘客数量连续十年增长，而民众对公交系统服务的满意度也高达91.8%。可以说，正是公共交通的舒适便捷，才是ERP可以发挥治堵作用的前提保障。伦敦：“拥堵费”每年2.5亿英镑《环球时报》记者观察发现，伦敦市民日常出行大多选择地铁、火车、轻轨、公交车等公共交通工具或者骑自行车，很少有人开车上班，这不仅因为市中心的停车位有限、停车费高昂，也与较高的拥堵费有关。 

·伦敦 

伦敦的交通拥堵费从2003年开始征收，每周一至周五的早7时至晚6时之间在涵盖整个伦敦金融区和商业娱乐区的“拥堵收费区”执行，周末和公众假期除外。伦敦交通闭路电视摄像机网络会捕捉进入“拥堵收费区”的车辆牌照，车主须在当天午夜之前支付费用，如未按时交费，就会面临按天累加的罚金。伦敦的拥堵费最初为每天5英镑（1英镑约合9.62元人民币），2005年7月上涨为每天8英镑，2014年6月再次上涨为每天11.5英镑。 

当2003年时任伦敦市长利文斯顿打算征收交通拥堵费时，曾遭到机动车车主群体的强烈反对。然而十多年过去，征收交通拥堵费并没有引起交通瘫痪，反而带来立竿见影的效果，减少了英国首都心脏地带大约15%的车流量。 

按规定，伦敦交通局必须将征收的交通拥堵费回馈到公共交通的再投资上，改善城市环境、增加道路安全以及发展公共交通。2003年到2013年这10个财年，交通拥堵费总收入达到26亿英镑，其中46%重新投入到交通系统建设；根据2014至2015财年伦敦交通局的年度报告，拥堵费收入为2.57亿英镑，相当于交通局年收入的8.5%。 

·意大利 

为限制如市中心旅游区等特定地点的机动车辆流量，意大利大部分城市均设有交通限行区，这些限行区一般在工作时间内禁止无通行许可车辆进入，如罗马市中心交通限行区每周一至周五早6时30分至晚6时保持关闭状态。居住在限行区内的居民车辆不受此限行影响，另外，公交车、出租车等公共交通工具也在限行对象以外。 

意大利是世界上机动车保有率最高的国家之一，平均每百人拥有超过60辆机动车，罗马、米兰等大城市的保有率甚至接近或超过每人1辆。驾车是意大利人最喜欢的交通方式，但交通限行区的设立并未对普通居民的正常出行产生影响，由于单行线以及分支路线较多，通过绕行禁行区的方式仍可以抵达目的地。如果车主因特殊原因必须在限行时间内通行限行区，还可以通过缴纳每年约2300欧元（包含限行区内的停车费，1欧元约合7.33元人民币）办理限行区通行证。而无证擅闯限行区每次则要缴纳约100欧元的罚款。 

与伦敦和新加坡等城市有所不同，意大利城市设交通限行区的目的首先是限制车流量、保证游客安全。意大利是拥有世界遗产最多的国家，为保证游客的游览不受车辆过多通行的影响，绝大多数交通限行区设于城市中心的历史中心区。 

 其次，减少机动车行驶有助于限行区域内的污染维持在较低水平，减少对古迹造成损坏。以罗马市中心的古罗马斗兽场为例，由于此前几十年遭受汽车尾气侵袭，导致大理石结构的斗兽场外墙表面逐渐由蜜蜡色变为黑褐色，意大利文物保护部门在过去两年花费约2000万欧元，才完成表面清洗工作，让斗兽场重新焕发光彩。而由于地下未开掘遗迹同样众多，大量机动车碾压地面也会对这些遗迹造成永久性损坏，除限行区外，有些区域甚至会被设为禁行区，除公共交通外禁止一切机动车通行。 

舆论之声 

·对开征交通拥堵费多一些宽容 

近日，在北京政协的雾霾治理协商会上，北京环保局和交通委等部门明确表示，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证的阶段。曾经被提及的拥堵费政策，今年在北京市或将动“真格”。此外，通过借鉴新加坡（按通行次数收费）、伦敦（按区域收费10英镑）等城市的经验，已初步制定了收费政策和方案。

 从设想到研究探索，再到初步制定方案，北京距离开征拥堵费的脚步已经越来越近。毋庸讳言，征收拥堵费的目的，是要解决老百姓的交通出行难。北京开出这副治堵“药方”，或许未必能“药到病除”，但这种以静制动治堵的“杠杆效应”却很明显。不看广告看疗效，与其过早反对征收交通拥堵费，不如看看治堵效果如何再做决定。其实，这么多年来，治理拥堵从来就没有“万能药方”，此次北京拟征收交通拥堵费，相比限行、限牌等举措，要柔性得多，也更具可操作性。 

所谓“交通拥堵费”，顾名思义，就是为拥堵买单，通过金钱的制约来限制有车一族的出行区域和时间，从而减少路面车辆，达到缓解交通拥堵的目的。伦敦、新加坡、意大利等国外不少城市都有征收拥堵费的成功先例。比如，伦敦自从征收拥堵费后，进入收费区的交通流量减少了25%，每天进入收费区的汽车数少了7万辆，50%-60%的公众转向公共交通。意大利米兰在2012年征收拥堵费后，交通流量下降了30%。同时，交通所带来的污染物也下降了30%.既然征收交通拥堵费在国外成为破解城市“堵局”的一剂良方，我们不妨对征收交通拥堵费多些宽容少些指责。 

眼下，对于北京而言，征收交通拥堵费的关键在于收费标准，即如何才能更好地契合民意。对于北京这样的大型都市，征收交通拥堵费可有效改善城市的道路交通环境以及城市空气质量。姑且不论拥堵费的征收标准是多少，令人欣喜的是，有关方面在治堵上正在力避“一刀切”，更加广泛地采纳民意，充分论证必要性和预期成效，以期达到防治尾气污染和缓解交通拥堵的综合目标。如果此举顺利推行，意味着北京将成为我国第一个征收拥堵费的城市，对于一线城市来说，其标本意义不容小视。 

有数据显示，北京市目前机动车的保有量为561万辆，位居全国之首。滴滴发布的数据也显示，在北京因交通拥堵导致的人均成本超7972元。因此，北京拟征收交通拥堵费，正是基于对这一现状的改善。但在征收交通拥堵费方面，涉及大量配套政策须同时推进，唯有“组合拳”做到有效跟进，开征交通拥堵费才能在各种节点上减少阻力，实现政策效用的最大化。 

今年是“十三五”开局之年，治理拥堵、缓解“大城市病”不止北京一座城市在行动，上海、广州、深圳等城市也出台了不少政策和办法。每一次治堵，每一种举动，都难免掺杂着不少杂音。对于开征交通拥堵费，我们需要有一种平和的心态来对待，一味指责和反对无助于破解“堵局”，只会增加唇枪舌战的火药味。须知，开征交通拥堵费能否破解“堵城”之困，不是靠嘴，而是要看实际效果。基于此，在北京开征交通拥堵费新政出台之际，应该多些鼓励少些责备，才是应有的理性姿态。（来源：上海金融报） 

·薛建勇：征收“拥堵费”需配套人性化便捷交通 

昨日，从北京市政协举办的雾霾治理问题提案办理协商会上获悉，北京市已初步制定了交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正在组织进一步深入研究和论证。据介绍，市政协十二届四次会议关于雾霾治理的提案有19件，涉及6大类21方面共94条具体建议。其中，加强外埠进京车辆监管，完善限行政策、开征拥堵费的建议成为最热门话题。 

近几年，围绕着“雾霾”、“拥堵”等关键词而引发的讨论频频出现在人们的话题中，不断刺激着人们的神经。昨日又爆出，争议多年的交通拥堵费政策出台在即，北京已率先制定方案。一度被业界认为已搁浅的交通拥堵费政策，再次进入公众视线。 

快速的城市化导致城市超负荷发展，进而带来一系列问题，包括交通拥堵。毫不夸张，北京已经成了名副其实的“堵城”，公共道路交通拥堵状况饱受诟病，尤其是上下班高峰时段，出行犹如西天取经般艰难。而道路上拥堵的车辆排放更多颗粒污染物，已经成为市内PM2.5的主要来源。 

因此，北京征收交通拥堵费，可以让一部分人选择不开车，不在高峰开车，不开大排量车，促使个人出行向公共交通转移，有效减少汽车尾气的排放，缓解交通和环境双重压力，同时如果能够兼顾收费公平、花费透明，那么这个拥堵费就真的交得值。 

但要看到，我们城市公交系统仍不完善，交通拥堵费确实能够一定程度上限制机动车的道路使用量，但是却使大部分人出行难上加难。另外，就算乘坐公共交通，彼时公共交通在高峰时期已经在超负荷运转，此时将难以承受被交通拥堵费“转移”过来的原来的开车人群，更不用谈什么舒适度和人性化的考量了。 

从城市的发展模式来看，应当优先发展高效、便捷的公共交通，鼓励人们尽量选择效率高、成本低的公共交通工具，开车只作为出行选择之一。因此城市规划和管理者不应该只看到收取交通拥堵费、市内停车费等价格杠杆作用，治理拥堵还有很多方法，包括各种政策手段、规划手段，例如在地铁附近修建多层停车场、放开拼车、合理设置红绿灯的间隔、错峰上下班等，让人们在增加驾车成本的同时得到其他的出行解决方案。否则，这个拥堵费，也仅仅是一种税收而已。（来源：齐鲁网） 

·交通拥堵费利小弊大，应想积极办法 

北京在考虑高峰时段收取道路拥堵费了。 

制定一项涉及广大公众的经济社会政策，需要从政治经济学的角度加以权衡，考虑对广大公众的影响，以及可能带来的社会反应。收拥堵费对中下收入阶层来说很敏感，结果要么不得不放弃开车，要么因为不得不开车（例如接送小孩上学）而承受经济代价。而对坐公车者和富人来说，这点儿拥堵费带来的经济负担微乎其微，却得到交通顺畅的好处。如此，会否让政府付出很大的政治代价，值得思量。

 纵看北京的治堵策略，限制外地小汽车进京、买小汽车限购抓阄、每周一天限行，总共用了三个治堵的消极方法，已经造成了巨大的社会成本。这些方法，世界上不是没有国家用，但都是尽量不用，尽量少用。说实话，在这个世界上，把这四种消极方法都用全的还真没有。 

世界上解决城市交通拥堵最有效的办法无疑是提高公共交通的能力和乘坐舒适度，吸引人们乘坐公交——包括地铁、轻轨、有轨电车和公共汽车。以德国为例： 

在慕尼黑市奥林匹克中心附近上班的几千名德国宝马总部的员工，每天上下班超过80%的员工是乘坐公交，尽管绝大多数员工家里有两辆宝马车。 

在位于柏林市中心的德国能源署，超过90%的员工是乘公交上班，虽然所有的人都买得起车。德国能源署前总裁科勒先生也不例外。对他来说，从柏林南部的采伦道夫到市中心，乘坐轻轨上班比开车既快又轻松。 

我几年前在纽伦堡商业大厦上班时，大楼里4000多人办公，也是80%以上的人乘公交来上班。 

北京现在就是这么多的路，上班就是这么多的人。高峰时段北京地铁有的线路已经超饱，最不拥堵的线路也已接近饱和，短期内解决交通拥堵最直接最积极的办法就是增加现有道路的通行能力！至少有下述的办法： 

公交车专用道的乘客通行能力比非公交专用道的人员输送能力要大好几倍。大幅度增加高峰时段的公交车专用道，可以大大增加现有道路的人员输送能力。 

大力发展现代有轨电车。现代有轨电车噪音低，乘坐舒适，上下车方便，一列车最长可达60米以上，最多可载750人左右，单向最大运输能力可达约1.5万人，运输能力是北京地铁轻轨的一半左右，造价却只有地铁轻轨的十分之一左右。 

在长安街等路面较宽的街道上开行（车宽超过3米的）超宽超长双层公交车，一列公交车载客可超过500人。 

长期看，解决交通拥堵的治本之策还是在城市规划。别在城里盖高楼了，越盖越堵。高价卖地挣的钱不够因为交通拥堵建地铁的钱，挣的不及花的多。另外盖楼也要搭配，写字楼多的地方多盖住宅楼，住宅楼多的地方多盖写字楼，让大家就近上班，减少交通量。譬如，中央电视台的那个新大楼（俗称大裤衩）的所在地，如果盖一片住宅，就能让很多在CBD工作的人在CBD居住，减少CBD上下班的堵塞。结果盖个“大裤衩”，搞得堵上添堵。 

北京市政府搬到通州，是个解决交通拥堵的治本之策，值得点赞。中央政府还应该考虑在北京市周边建设更多的副中心，将更多的机构搬出北京市中心，这才能从根本上解决北京的交通拥堵问题。（来源：财新网 专栏作家 陶光远） 

·邓峰：收拥堵费别只谈“国际接轨” 

近日，在北京政协的雾霾治理协商会上，北京环保局和交通委等部门表示明确，已经初步制定交通拥堵收费政策方案和技术方案，目前正处于进一步深入研究和论证阶段，曾经被提及的拥堵费政策，今年在北京市或将动“真格”。此外，将借鉴新加坡（按通行次数收费）、伦敦（按区域收费10英镑）等城市经验上，目前已初步制定了收费政策和方案。

 征收拥堵费是不是治理雾霾和治堵最后的手段？是否符合法律上依据？如何处理公车问题？凤凰评论曾就此采访了北京大学法学院教授邓峰。 

访谈嘉宾：邓峰  北京大学法学院教授 

凤凰评论时事访谈员  叶鹏 

征收拥堵费是偷懒的管理方法 

凤凰评论：交通对于一个城市来说，无疑是至关重要的。如今北上广等特大型城市陷入“堵城”困境已是不争的事实，虽然这些城市已采取摇号购车、尾号限行等手段，不过好像改观不大。在这种现状之下，征收交通拥堵费是不是确有必要？ 

邓峰：没有什么必要，不具备合理性，也不具备可实施性，而且是一个缘木求鱼的做法。有关部门连实证数据都没有，究竟堵车的原因是什么，没有任何的调查研究，仅仅凭想象或空理论，就直接做出了这样的决策。大部分研究交通的学者都不会认为这是一个解决办法，不仅是从技术上的角度，而且从交通经济学和法律规制的角度，也不支持这种方法。 

从科学决策的角度来说，出台拥堵费的方法来治堵，最起码需要两个逻辑支持：第一，拥堵的原因和上路汽车的数量之间存在更紧密的因果关系；第二，采用收费方法能够有效降低拥堵，尤其是有效区分拥堵的造成者和受到拥堵的困扰的人。 

这两个因果关系，在北京政府的决策中并没有任何调查研究的数据支持。如果按照其他国家的经验，以及交通经济学等学科中的既有研究，这两个因果关系都不能简单成立。 

凤凰评论：很多人认为我国的城市交通拥堵很大程度是由于道路规划不合理以及管理粗糙造成的，现在出台拥堵费举措是在转嫁责任，对此，你怎么看？ 

邓峰：拥堵和道路设计的关系最为紧密，现在的城市规划造成道路拥堵是一个权力配置的制度问题。比如交通部门常常抱怨，道路和交通规划在城市小区的建设中常常没有交通部门参与，直到堵起来才想起来交给交通部门来解决。这是因为城市规划的权力和交通规划的权力之间存在着配置不合理问题。在北京，诸如天通苑、回龙观、世纪城这些小区的设计显然是缺乏交通规划的。 

改变拥堵同样可以采用改变道路设计的方式，这取决于具体的情形，但北京市仍然有很大、很大的改进空间，比如高架桥长通道的再建设，道路设计的调整，工作区和居住区的微调等。 

转嫁责任的说法可能有些不太切题，拥堵也是一个既存的事实，尤其是在北京，这种压力，无论是来自于哪方面的，也的确比较大。不过，讨论一项公共政策的实施，还是应当的考虑有效性（effectiveness）和有效率性（efficiency）。拥堵费能够起到的作用，简言之是效用低、效果短，但是成本高，不去考虑其他的替代方案，而简单采用类似征税的方法，是偷懒、偷工的管理方法。 

收费制度的代价是影响公平和平等 

凤凰评论：从经济学理论上分析，城市道路并非是某些人认为的纯公共品，而是介于纯公共品和私人品之间的准公共品，不应完全由政府免费提供。是不是说治堵问题也就可以通过价格杠杆来调节？

 邓峰：理论上采用提高成本，抬升价格，可以改变需求。但具体到交通经济，随着具体情况，问题就会变得复杂很多。

 首先，收费并不是提高效率和创造财富的，而只是产生转移效应，收费不过是政府将堵车的等待时间变成了庇古税（由福利经济学家庇古针对环境污染所提出一种经济手段，意思是指谁造成的外部性谁交税或者谁受污染谁得到补偿）的方式收取了费用，甚至这种收费对象都没有区分造成堵车的人和受到堵车的人；第二，如果从行为经济学角度来看，当采用定价机制以罚款的方式来解决集体行动的问题，罚款最终会转变意义，变成一个价格，即你支付了价格就可以违规；第三，除非采用动态价格（浮动收费），采用统一标准的静态价格，只是减少了行驶，并没有提高社会效率，道路的正常通行难道不是和正常的经济效率、生产、交易等有正相关的关系吗？静态价格收费更多是对弹性需求而非刚性需求起作用。但是动态价格不具有可操作性。 

其实不用诉诸于高深的经济学争论，已有的例子已充分说明了这个问题。地铁提价之后，并没有降低拥堵。同样，现在采取的每周限号一天的措施，违规之后三个小时内罚款一百实际上形成了一个拥堵费，并且这还是建立在提高停车收费基础之上的。这些已有的经验表明采用收费的方法没有起到预期作用，但是政府既没有检讨，没有解释，也没有公开收取费用的去向。甚至已经被证明是无效的规制仍然在继续之中。 

凤凰评论：拥堵费属于行政收费行为，涉及到对公民财产的征收，必须恪守合理行政行为。目前，如果要征收拥堵费，现在是否有法律上的依据？ 

邓峰：收取拥堵费并没有现行的法律依据。如果回到法律，因为法律包含的价值争论更多一些，问题就会更多。比如反对收费的非经济学观点中有一个很强的主张就是行车和权利是联系在一起的，既然宪法规定了工作和休息的权利，那么在工作和休息之间利用公共产品通行就在宪法权利中可以推导出来。限制这种权利既需要在实体判断上，证明公共利益得到了提高和促进，也需要在程序和合法性上获得即有的法律支持。 

了解这一点，举一个典型的例子就可以知道。1984年，我国交通部在对高速公路收费的时候，采用了“级差效益”的表述，意味着在国道等免费道路上通行是默认的权利，在高速公路上通行时因为获得了相对更快的速度，而需要支付差价。在相同的方向上基本存在着收费和免费并行的道路，这是我国法律实践中普遍接受的理论。在特定区域进行收费，对该特定区域内的拥有车辆的居民继续加码收税，收取拥堵费并没有这样的理论依据。同时，还将车流量转嫁到了非限制的领域。 

不仅如此，从法律视角的话，公平和平等显然也是法律的重要价值，那么采用收费方式去治堵，代价就是影响了公平和平等。首先，统一收费并不能区分造成拥堵的人和受到拥堵的人，不分青红皂白地收费，这当然有违为自己的行为负责的原则；其次，收费对不同财富的人，不同需求的人会造成歧视。而且最关键的是，这种措施和有些规制不同，并不能真正创造社会财富的增加，而只是一个等待时间的货币化、政府收入的提高和财富转移。 

这种公平和平等问题就更加突出，一个是大量低收入居民居住在一环、二环以内，一个是公车的存在。公车的存在强化了平等问题，也更多改变了需求弹性，公车支付的费用仍然是来自于纳税人，这只能造成双重征税。 

不能简单的拿国外例子对比 

凤凰评论：在社会公共治理上，哪方面出现了问题，政府就很容易想到收费，比如公众普遍关注的社会抚养费、交通罚款、燃油附加费、高速延期收费等等。交通拥堵费似乎也是如此，你觉得背后的根源在哪里？ 

邓峰：不能把这些例子都简单的归到一种情形，这些情况是不同的，拥堵费和其他的收费还是有所区别的，拥堵费的不合理在于前面所提到的这并不真正产生社会财富的增加。 

当然，我们也的确存在着这种行政管理的惯性思维，采用收费、征税的方式来解决问题。这首先是公共管理和行政之中，缺乏对法律的尊重。比如拥堵费收费缺乏依据，现在却要采用，这本身就不尊重法律。不尊重法律，如何制约呢？ 

其次，城市内的道路是否适用公路法？公路法明确规定公路收费全部用于公路建设，尽管可能会引发不平等的问题，但也大致相当于肉烂在汤里。现在收取的很多费用，都没有信息公开。如果没有机制约束，权力行使不公开透明，当然就会引发滥用。 

再次，我的观点是，如果经过科学论证，在某些情形下，通过收费是可以起到促进社会整体效率提高，社会财富增加的情形。但政府机关会有一种惯性思维，就是首先想到以收费的方式来解决问题，恐怕归根结底还是一种懒政，缺乏问责的原因。

 凤凰评论：谈到拥堵费，很多人就会拿出国外的例子，比如新加坡、意大利、罗马等这些大城市。但这些“洋经验”是否就能适应我国呢？ 

邓峰：我们不能简单地拿国外的收费例子来“国际接轨”。事实上，拒绝采用收费的更多更普遍。常常作为成功的例子，是英国伦敦在2003年在8平方英里（大约20平方公里）的中心城区，按照每辆车每天5英镑，不论是停车还是行驶来收取费用，有统计表明，车流量下降了15%，拥堵下降了30%，但是到了08年拥堵就回来了。官方解释是这时候人们转而步行或使用自行车，也会造成新的拥堵。姑且不考虑其他情形，北京的街区和伦敦的密集程度更不相同，如果转向电动车、自行车和步行，会造成更大的居民不方便和新的拥堵。纽约也曾经想复制伦敦的经验，但最终经过研究和居民抗议，不了了之。 

美国国会在2009年发布了一个研究报告，这些情况在其中都有分析。国会的预算办公室充分研究了已有的收费经验，最终建议并不采取收费方式降低拥堵，其中最重要的一些结论是：第一，伦敦采用了拥堵收费，但效果并不如提高车位费；第二，存在着其他更好更具有性价比的方案；第三，造成分配问题、转移效应，对穷人和富人的影响是不同的。 

去年12月3日，北京市交通委发布，2016年将研究试点征收拥堵费，并针对小客车、机动车实施更加严格的限行措施。但至今看不到北京市政府有什么信服力的数据或研究表明这种措施可以起到作用。（来源：凤凰评论） 

结语 

征收拥堵费的目标并不是“收费”，而是通过经济杠杆的作用让部分私家车的乘客选择公共交通，从而减轻路面交通的拥堵程度。如果在公共交通还不完善的情况下限制私家车进城，将会给高峰时期已相当脆弱的城市公交系统带来更大压力，估计已经很挤的地铁要更挤了。此外，在征收拥堵费的时候，应该做到公平合理。 

“资本公积转增股本”涉及个人所得税的“前世今生”

叶剑平  张瀛

【摘要】在公司业务中，存在大量的以“资本公积转增股本”的经济行为，该种情况下，公司股东是否涉及所得税的应税义务，由于公司法、所得税法未具体规定，相关税收政策前后不同，导致实务中认识不一，社会各界争议较大。本文以税收政策为主线，结合长期的公司实践经验，对“资本公积转增股本”涉及的个人所得税征收问题进行归结，以期对该项工作予以明确并指导公司实务。 

【关键词】公司；资金公积金；转增股本；个人所得税 

【写作年份】2016年 

【正文】 

资本公积金是指企业收到投资者出资超出其在注册资本或股本中所占的份额以及直接计入所有者权益的利得和损失等。根据企业会计准则，资本公积金分为“资本溢价”和“其他资本公积”。“资本溢价”是权益性交易（与投资者投入有关资本交易所产生的权益）形成的，主要有有限公司股东投入资本形成的资本溢价、股份公司股东投入股本形成的股本溢价及同一控制下企业合并涉及的资本公积等情形。 

根据《公司法》第一百八十六条等规定，无论是有限责任公司，还是股份有限责任公司，“资本溢价”之资本公积金都可以转增为公司的资本，但不得用于弥补公司的亏损。在有限责任公司整体变更为股份有限公司过程中，如果以有限责任公司经审计的净资产折为股份有限公司的股本及注册资本高于之前有限责任公司的注册资本的，也需要厘清是否存在资本公积转增股本，以及是否涉及个人所得税的应税问题，而此为企业上市及“新三板”挂牌的审核要点之一。 

如某信息技术有限责任公司股东为5个自然人，整体变更为股份有限公司之前注册资本为1500万元，股东出资方式均为货币出资。股份有限公司设立过程中，以有限责任公司截至某个基准日经审计的净资产3425.20万元折为股份公司的3420万股股份，注册资本3420万元，余额5.20万元计入股份有限公司资本公积。该3425.20万元中，有股本1500万元、资本公积578.31万元、盈余公积25.38万元及未分配利润1321.51万元，在折为股份有限公司股本中就必然涉及该5个自然人股东是否需要缴纳个人所得部以及相应的税率问题。 

针对公司以未分配利润、盈余公积转增股本，以及有限责任公司整体变更为股份有限公司过程中折为股份的净资产中有未分配利润、盈余公积金的纳税问题，无论是《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》等法律法规，还是《国家税务总局关于股份制企业转增股本和派发红股征免个人所得税的通知》（国税发[1997]198号）等税收规范性文件规定，均明确规定视同自然人股东分红，应缴纳个人所得税。对此，没有讨论的必要。 

问题集中在资本公积金转增为股本时，自然人股东是否缴纳个人所得税，以及如何缴纳个人所得税，长期以来观点不一，争议较大。经过梳理，资本公积转增股本个人所得税征收与否的答案，随着不同时期的税收政策变化而可以分为以下几个不同的时期： 

一、不征收个人所得税时期及其主要的依据-国税发[1997]198号通知及国税函发[1998]289号批复时期 

1997年12月25日，《国家税务总局关于股份制企业转增股本和派发红股征免个人所得税的通知》（国税发[1997]198号）发布实施。该通知第一条明确规定，股份制企业用资本公积金转增股本不属于股息、红利性质的分配，对个人取得的转增股本数额，不作为个人所得，不征收个人所得税。1998年5月15日，《国家税务总局关于原城市信用社在转制为城市合作银行过程中个人股增值所得应纳个人所得税的批复》（国税函发[1998]289号）第二条明确了“《国家税务总局关于股份制企业转增股本和派发红股征免个人所得税的通知》（国税发[1997]198号）中所表述的‘资本公积金’是指股份制企业股票溢价发行收入所形成的资本公积金。将此转增股本由个人取得的数额，不作为应税所得征收个人所得税。而与此不相符合的其他资本公积金分配个人所得部分，应当依法征收个人所得税”。 

对于依据国税发[1997]198号通知，资本公积转增股本由自然人股东个人取得的数额不征收个人所得税时期，业内有称“198号文时期”。 

二、国家自主创新示范区征收个人所得税时期及其主要的依据-财税[2013]73号及财税[2015]62号通知时期 

2013年9月29日，《财政部、国家税务总局关于中关村国家自主创新示范区企业转增股本个人所得税试点政策的通知》（财税[2013]73号）发布实施，该通知第一条指出“企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时，应按照‘利息、股息、红利所得’项目，适用20%税率征收个人所得税。对示范区中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时，个人股东一次缴纳个人所得税确有困难的，经主管税务机关审核，可分期缴纳，但最长不得超过5年”。根据财税[2013]73号通知，自2013年9月29日起，在中关村国家自主创新示范区内的企业以资本公积转增股本的，适用20%税率征收自然人股东个人所得税。 

2015年6月9日，《财政部、国家税务总局关于推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策有关问题的通知》（财税[2015]62号）发布，该通知第四条明确了“关于企业转增股本个人所得税政策：1.示范地区内中小高新技术企业，以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时，个人股东应按照‘利息、股息、红利所得’项目，适用20%税率征收个人所得税。个人股东一次缴纳个人所得税确有困难的，经主管税务机关审核，可分期缴纳，但最长不得超过5年。……”。财税[2015]62号通知自2015年1月1日起执行，实施范围包括中关村等所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城（统称示范地区）。 

据此，自2015年1月1日起，包括中关村等所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城示范区内的企业以资本公积转增股本的，适用20%税率征收自然人股东个人所得税，扩大了该项个人所得税的征收范围，业内有称“73号文时期”。 

三、自2016年1月1日起全面征收个人所得税时期及其主要的依据-财税[2015]116号及国家税务总局公告2015年80号 

2015年10月23日，《财政部、国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》（财税[2015]116号）发布，根据国务院常务会议决定精神，将国家自主创新示范区试点的四项所得税政策推广至全国范围实施，即将财税[2013]73号通知中包括但不限于资本公积转增股本征收个人所得税的实施范围推广至全国。换言之，自财税[2015]116号通知实施之日起，全国范围内征收企业资本公积转增股本的自然人股东的个人所得税。 

对于全国范围内的中小高新技术企业，资本公积转增股本可以享受分期缴税的政策；对于上市中小高新技术企业或在全国中小企业股份转让系统挂牌的中小高新技术企业向个人股东转增股本，股东应纳的个人所得税，继续按照现行有关股息红利差别化个人所得税政策执行，不适用该通知规定的分期纳税政策。财税[2015]116号通知“三、关于企业转增股本个人所得税政策：1.自2016年1月1日起，全国范围内的中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本时，个人股东一次缴纳个人所得税确有困难的，可根据实际情况自行制定分期缴税计划，在不超过5个公历年度内（含）分期缴纳，并将有关资料报主管税务机关备案。2.个人股东获得转增的股本，应按照‘利息、股息、红利所得’项目，适用20%税率征收个人所得税。…6.上市中小高新技术企业或在全国中小企业股份转让系统挂牌的中小高新技术企业向个人股东转增股本，股东应纳的个人所得税，继续按照现行有关股息红利差别化个人所得税政策执行，不适用本通知规定的分期纳税政策”。 

财税[2015]116号通知政策推出后，以资本公积转增股本等征收个人所得税为焦点引起了全国范围内的争议。为贯彻落实财税〔2015〕116号通知规定，进一步明确财税[2015]116号通知的政策适用范围、计税价格的确定及备案手续办理等相关问题，2015年11月16日，《国家税务总局公告2015年第80号――关于股权奖励和转增股本个人所得税征管问题的公告》（国家税务总局公告2015年第80号）发布，该公告第二条关于转增股本事项再次明确了：“（一）非上市及未在全国中小企业股份转让系统挂牌的中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本，并符合财税〔2015〕116号文件有关规定的，纳税人可分期缴纳个人所得税；非上市及未在全国中小企业股份转让系统挂牌的其他企业转增股本，应及时代扣代缴个人所得税。（二）上市公司或在全国中小企业股份转让系统挂牌的企业转增股本（不含以股票发行溢价形成的资本公积转增股本），按现行有关股息红利差别化政策执行”；公告自2016年1月1日起施行。至此，资本公积金向个人股东转增股本需要缴纳个人所得税事项，一锤定音。 

据此，根据财税[2015]116号通知和国家税务总局公告2015年第80号，自2016年1月1日起，全国范围内企业资本公积金转增股本的，针对自然人股东征收个人所得税的时代开启了，业内有称“116号文时期”。 

值得注意的是，针对资本公积转增股本征收或不征收个人所得税同一问题，国税发[1997]198号通知、国税函发[1998]289号批复与财税[2013]73号通知、财税[2015]62号、财税[2015]116号通知及国家税务总局公告2015年第80号的规定明显矛盾，前否后肯。而国税发[1997]198号通知至今全文有效，国税函「1998」289号批复至今仍具有普遍适用性。国税发[1997]198号通知、国税函发[1998]289号批复与财税[2013]73号通知、财税[2015]62号、财税[2015]116号通知及国家税务总局公告2015年第80号又都属于同一位阶的规范性文件，就构成了冲突法律规范，此正是引发争议的原因所在，需要规范清理。目前，根据新法优于旧法的法律适用规则，自2016年1月1日起全国范围内征收资本公积转增股本个人所得税已成应然。 

四、资本公积转增股本适用20%税率征收自然人股东个人所得税

 根据前述财税[2013]73号、财税[2015]62号及财税[2015]116号通知和国家税务总局公告2015年80号等规定，个人股东获得转增的股本，应按照“利息、股息、红利所得”项目对待。此为缴纳个人所得税的基础所在。 

《中华人民共和国个人所得税法》第三条第五项、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第八条第七项规定，利息、股息、红利个人所得，适用比例税率，税率为20%.财税[2013]73号、财税[2015]62号及财税[2015]116号通知，亦明确规定了个人股东获得转增的股本，应按照“利息、股息、红利所得”项目，适用20%税率征收个人所得税。

 据此，资本公积转增股本，自然人股东适用20%税率征收个人所得税，明确而具体，不存在任何争议。 

如前述信息技术有限公司，若其由有限责任公司整体变更为股份有限公司的时间发生在2016年1月1日之后，该公司由之前的1500万元注册资本，以经审计的净资产折为股份有限公司的3240万元股本、注册资本3240万元，则该公司5个自然人股东，除该3240万元中的盈余公积25.38万元、未分配利润1321.51万元需缴纳个人所得税外，涉及转增股本的578.31万元资本公积亦应按20%的税率，缴纳个人所得税。 

这也是讨论本文的意义所在。

承包地征收：解除承包抑或参与补偿？——以“其他方式的承包”为视角

余文唐

【关键词】土地承包；承包合同；征收补偿

【写作年份】2016年

【正文】

　以其他方式承包的农村承包地在被国家征收时，究竟应当采用解除承包合同还是参与征收补偿的进路，目前的实践做法很不统一，理论上也是各持其理。两种路径的处理结果大不相同甚至截然相反，不仅影响着当事人的权利保护，也与司法公信戚戚相关。那么，这两种做法或观点究竟孰是孰非？何者更加符合现行法律的制度安排？本文以合同法和物权法的相关规定为主要依据，着重探讨以下问题：合同法关于法定解除的规定可否适用于承包地被征收的情形？物权法关于承包地被征收的权利救济规定与合同法法定解除规定相冲突时，应当如何适用法律？此外，当发包人以承包地被征收为由通知承包人解除土地承包合同而承包方不走异议程序或逾期提起异议诉讼或仲裁的，依法应当产生什么样的法律后果？ 

一、承包合同解除的合同法依据

 根据合同法第九十三、九十四和九十六条规定，合同解除有合意解除与法定解除两大类，其中合意解除又有协商解除和约定解除的区分，而约定解除和法定解除属于单方通知解除，合同自通知到达对方时解除。土地承包合同属于合同法调整的民事合同，适用合同法关于合同解除的规定似属合当。尤其是合意解除，更有农村土地承包法第四十五条关于“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定”为其特别法依据。因此，当事人双方在出现征收承包地情形时协商一致解除承包合同，或者在承包合同中预先约定承包地被征收时解除承包合同的，自然是不成问题的。有疑问的是，合同法第九十四条并无明确承包地被征收为法定解除的情形，应当如何适用？ 

在合同法第九十四条规定法定解除的五种情形中，有可能包含承包地征收的只有两种情形：一是第一项“因不可抗力致使不能实现合同目的”，二是第五项“法律规定的其他情形”。网上有些关于土地承包合同解除的论述将承包地全部被征收列为解除承包合同的事由之一，且司法上也有引用第五项作为判决解除承包合同的依据。然而，并未见有法律作出此类情形的特别规定。因此，通常是将承包地被征收作为不可抗力对待的，尽管判决书中引用的可能是前述第五项。例如，被网上作为经典案例的北京二中院【2008】二中民初字第298号判决，引用第五项作为支持原告（村委会）解除承包合同请求的裁判依据，但判决理由则是不可抗力的：涉案土地已经政府相关部门批准征用，土地承包合同已无继续履行的可能。 

二、承包权利救济的物权法安排

物权法将土地承包经营权规定在用益物权编目之下，明确了土地承包经营权的物权属性。而物权的本质，就是直接支配一定的物，并享受其利益的排他性权利。因此，承包人对承包地享有直接支配而不被他人干涉的绝对权利。鉴此，物权法第一百三十一条明确规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”而除了农村土地承包法第二十六条第三款针对家庭承包方式承包的土地，规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”之外，对于以其他方式承包的并未见有收回承包地或解除承包合同的规定，更无因承包地被征收而解除承包合同的法律规定。

 相反地，物权法在其第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”这正是物权法设定的在承包地被征用时的权利救济途径。可见，按照物权法的规定，承包地被征收时应由承包人参与征收补偿，除非已由当事人协商一致或预先约定而合意解除。物权法作出这种制度安排的法理根据在于：土地承包经营权作为他物权的一种虽然设立在土地所有权之上，但其从设立起就成为与土地所有权相互独立的主物权，而非需要依附于土地所有权而存在的从物权。与从物权不同，主物权是不因他种权利的存在或消灭而影响其效力的物权。因而在承包地被征收时承包人仍可作为独立的权利主体，对因承包地被征收而导致承包利益损害享有排他的求偿权。 

三、法律规范冲突的适用性选择 

且不论将承包地被征收作为不可抗力的一种是否妥当，这里仅就法律竞合的司法选择规则来分析承包地被承包被征收究竟应当走哪条法律救济路径。法律适用是整体上的适用，而不仅仅是某一法律条文的适用。法官在适用法律时，可能面临多个法律规定均可适用于同一案件的情形，这是所谓的法律竞合。若相互竞合的法律规定在适用上是相容的，如何选择则无关紧要，甚至可以并用。而如果多个规定在适用上是相互排斥的，那么就必须选择最为适合具体案件的法律规定加以适用。对此，立法法规定了三大适用规则：上位法规定优于下位法规定、特别法规定优于普通法规定和新法规定优于旧法规定。从上可知，承包地被征收时是解除承包合同还是参与征收补偿，就涉及合同法与物权法规定的适用选择问题。 

承包地被征收按照合同法规定可以适用法定解除，而根据物权法规定则是参与征收补偿，两者显然存在冲突。而且合同法与物权法属同位阶法律，因而涉及的适用规则是特别法规定优于普通法规定和新法规定优于旧法规定，而无关上位法规定优于下位法规定。如上所述，物权法对承包地被征收直接规定了参与征收补偿的救济方式，而合同法并未规定土地承包合同，也未明确规定承包地被征收作为法定解除情形。因此，就承包地被征收而言，合同法的法定解除规定只能属于普通法规定，物权法的参与补偿规定则属于特别法规定，而且物权法相对于合同法是为新法。是故，根据立法法第九十二条的规定，承包地被征收的救济方式应当适用物权法参与征地补偿的规定，而不应适用合同法关于法定解除的规定。

 四、怠启异议程序的合当性后果 

最后需要探讨的是，如果发包人以承包地将被或已被征收为由书面通知承包人解除承包合同，而承包人只是以复函方式对解除通知提出异议乃至对该通知置之不理，或者在接到解除通知之后超过合同法解释（二）第二十四条规定的三个月异议期限才提出异议诉讼（或仲裁），那么会产生什么样的法律后果？可否依据合同法第九十六条第一款和合同法解释（二）第二十四条规定，认为承包合同已经解除，或者裁定驳回异议？对此，比较普遍的似乎是肯定的观点。理由不外有二：一是根据合同法第九十六条第一款规定，法定解除和约定解除的解除通知到达对方，合同就已经解除。二是异议人在异议期限内不提出异议诉讼或仲裁，视为其放弃异议权；或者异议期限属于除斥期间，除斥期间届满后异议权利便丧失。 

上述观点貌似有着法律根据和法理依据，也极易被人们所接受。然而，仔细分析则感觉不甚妥当。解除合同的通知能依法发生合同解除的法律后果，须以主张单方解除合同的当事人享有单方解除权为前提。诚然，仅从合同法第九十四条第一项规定并将承包地被征收当作不可抗力的一种情形来看，通知方确实有单方解除权，其通知到达对方时合同就已解除，异议人怠于或逾期行使异议权自然是要丧失该权利的。但是，正如本文第三部分所论，就承包地被征收的权利救济而言，物权法相对于合同法属于特别法而且为新法，应当适用物权法关于参与征收补偿的特别规定。如此，合同法的法定解除规定也就不可以同时予以适用，因而通知人的单方解除权也就失去法律依据，承包合同解除的法律后果也就无从谈起。

 至此，可以将笔者的观点总结如下：以其他方式承包的承包地被征收的，当事人双方可以通过协商一致解除承包合同或者在承包合同中预先约定承包地被征收为解除承包合同的事由，从而可以按照合同法第九十三条规定合意解除承包合同。对于约定解除的，还可以适用合同法第九十六条第一款和合同法解释（二）第二十四条关于合同解除时间与异议程序的规定。在合意解除之外，承包地被征收的只能适用物权法第一百三十二条关于参与征收补偿的规定，而不能适用合同法关于法定解除的规定。也正是基于此，发包人在合意解除之外以承包地被征收为由通知对方解除承包合同的，不能产生解除承包合同的法律后果；承包人对解除通知不启动或逾期启动异议程序，也不存在所谓丧失合同解除异议权的问题。

来源：《甘肃省庆阳市中级人民法院裁判文书集》 2014年度上卷    

王仁千与国网甘肃省电力公司庆阳供电公司财产损害赔偿纠纷上诉案

评析人员：訾永娟

核心术语：停止供电；违规；财产损害赔偿

争议焦点：供电企业未提前通知违规停止供电，给用户造成的损失应予以赔偿。

案例要旨：国家对电力的使用和供应有专门的规定。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。在实践中，用户违反供用电合同或欠缴电费的，供电企业有权制止、催收、要求改正并收取未按期交纳电费的违约金。对于逾期未交付、经催交仍未交付电费的，应按照国家规定的程序停止供电。因此，未事先通知用户即中断供电，给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

适用法律：《中华人民共和国电力法》第二十九条

供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。

王仁千与国网甘肃省电力公司庆阳供电公司财产损害赔偿纠纷上诉案

甘肃省庆阳地区中级人民法院

民事判决书

（2014）庆中民终字第593号

上诉人（原审原告）王仁千。

委托代理人　王振权。

上诉人（原审被告）国网甘肃省电力公司庆阳供电公司。

委托代理人　杨积成。

委托代理人　白宗礼，甘肃凌东律师事务所律师。

上诉人王仁千、国网甘肃省电力公司庆阳供电公司（以下简称庆阳供电公司）因财产损害赔偿纠纷一案，均不服庆阳市西峰区法院（2014）庆西民初字第988号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人王仁千委托代理人王振权、上诉人庆阳供电公司的委托代理人杨积成、白宗礼到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

原审法院审理查明：2012年10月，王仁千之兄王仁泽与张克忍签订了一份房屋租赁合同，承租了张克忍位于庆阳市西峰区永乐道二楼400平方米的房屋，用于开办火锅店。2013年7月10日，王仁千登记注册了西峰区御膳房火锅城，组成形式为家庭经营。2013年3月28日，王仁泽又转租了该楼一楼540平方米的房屋亦用于火锅店经营。该楼房的用电人户名为张辉（系承租人张克忍之子）。2011年10月19日，庆阳供电公司与张辉续签《低压供用电合同》，合同有效期为60个月，合同约定：抄表周期为每月，例日为3 -8日；电费按抄表周期结算，支付方式为现金支付，用电人应当在当月15日前结清；未经对方同意，任何一方不得将本合同下的义务转让给第三方等。该楼房出租后，由御膳房火锅城负责在每月的20日前将该楼上招待所、补习学校的电费收缴后，再将该整栋楼房的电费以用电人张辉的名义交纳至庆阳供电公司。庆阳市供电公司提交的2014年1月、2月电费存根记载，2014年1月28日，王仁千交纳电费10978. 98元、滞纳金 197. 62元，2014年2月27日交纳电费7478. 37元、滞纳金119. 29元。2014年3月应交纳电费8088. 54元，在3月20日前未交纳。2014年3月21日，庆阳供电公司的催费员刘瑞峰给御膳房火锅城送达了《限期交费通知单》，该通知单由御膳房火锅城工作人员吕德福签收，该通知单载明：“你户3月电费8088.54元，应于3月20日交清，现已逾期。经我客户服务中心催收，至今未交。请在此通知后限于3月24日前，到我客户服务中心交清电费和违约金。如超过限期，我客户服务中心将按《中华人民共和国电力法》及《电力供应与使用条例》有关规定停止供电，特此通知。”王仁千方受到该通知书以后，未按限定的期限交纳电费。3月24日以后，庆阳供电公司的催费员又两次上门催费，仍未交纳。3月31日，庆阳供电公司的工作人员在催交无效的情况下，于当天下午中止了供电。王仁千于当日19时许在庆阳供电公司的自助交费终端上交纳了所欠电费8088.54元，滞纳金113.24元。当日约20时左右，王仁千的工作人员未经庆阳供电公司许可，撬开计量表箱，接通了电源。4月1日上午，庆阳供电公司的工作人员在检查过程中发现私自撬开计量表箱，遂出具了《庆阳供电公司违约用电通知书》、《庆阳供电公司用电检查工作单》，要求于4月2日前到供电公司接受处理，并当场中止了供电。4月4日，王仁千之姐王亚丽到供电公司书面申请恢复供电，并承诺在4月10日前就损坏计量箱等问题与供电公司协商处理。4月4日中午，庆阳供电公司给御膳房火锅城恢复了供电。第一次停电，王仁千的损失主要为观赏鱼死亡。2014年4月10日，王仁千诉至法院要求赔偿停电给其造成的损失62000元。

原审法院审理认为，本案的争议焦点是：2014年3月31日、4月1日庆阳供电公司中止供电是否符合合法。《中华人民共和国电力法》第二十九条第一款规定“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户”。第五十九条规定“电力企业或者用户违反供用电合同，给对方造成损失的，应当依法承担赔偿责任。电力企业违反本法第二十八条、第二十九条一款的规定，未保证供电质量或者未事先通知用户中断供电，给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任”。《电力供应与使用条例》第三十九条规定：“违反本条例第二十七条规定，逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的千分之一至千分之三加收违约金，具体比例由供用电双方在供用电合同中约定；自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”由上述法律法规规定可以看出，用户未按期交纳电费的，供电部分有权收取违约金及停止供电，但对于逾期未交付电费的前提是自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未交付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。原告每月应在20日前交纳电费，超过20日便是逾期，被告在31日停止供电违反了《电力供应与使用条例》第三十九条的规定，被告在给原告送达的《限期交费通知单》也明确说明如超过限期，供电公司客户服务中心将按《中华人民共和国电力法》及《电力供应与使用条例》有关规定停止供电。电力是一种特殊的商品，所以国家对于电力的供应与使用都有特别的规定。

庆阳供电未按《电力供应与使用条例》的规定第一次停止供电，其行为违法。故庆阳供电公司对于王仁千因第一次停电所造成的损失予以适当赔偿。

虽然《甘肃省供用电条例》第二十五条规定“用户违反供用电合同和调度协议或者未按合同约定交清电费的，供电企业有权制止、要求改正，并根据违约事实追缴应缴电费和违约金；情节严重或者拒不改正的，在书面告知24小时后可以依法中止供电”，但是《电力供应与使用条例》属于行政法规，《甘肃省供用电条例》属于地方性法规，根据《中华人民共和国立法法》的规定行政法规的效力高于地方性法规、规章，且综观原告欠费事实，尚达不到情节严重或者拒不改正，故庆阳供电公司抗辩适用《甘肃省供用电条例》第二十五条规定的理由，不予采纳。王仁千在交纳电费后，未经供电公司的许可，私自撬开计量箱接通电源，根据《电力供应与使用条例》第三十一条的规定故意损坏供电企业用电计量装置属于窃电行为，供电企业可以当场中止供电，故庆阳供电公司第二次停止供电的行为符合法律规定，不构成侵权。《中华人民共和国侵权责任法》第二十七条规定：“损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任。”《中华人民共和国电力法》第二十九条第一款规定：“用户对供电企业中断供电有异议的，可以向电力管理部门投诉；受理投诉的电力管理部门应当依法处理。”第二次停电后，王仁千既未向电力管理部门投诉，亦未接受供电企业的处理，致使损失进一步扩大，存在明显的过错，其主要财产损失及营业损失也是第二次停电所致。故庆阳供电公司对第二次停电所造成的损失不承担赔偿责任。《中华人民共和国合同法》第一百二十二条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”王仁千要求庆阳供电公司承担侵权责任，故该案应适用侵权责任法。王仁千登记注册的西峰区御膳房火锅城，营业执照载明：组成形式为家庭经营，性质为个体工商户。庭审查明亦为家庭成员共同经营，以登记业主名义提起诉讼并未损害其他经营人之利益，法律并没有规定在诉讼中登记业主与实际经营人为必要共同诉讼人，故庆阳供电公司辩解原告主体不适格的理由，不能成立。综上所述，根据《中华人民共和国侵权责任法》第六条、《中华人民共和国电力法》第五十九条、国务院《电力供应与使用条例》第三十九条之规定，遂判决：国网甘肃省电力公司庆阳供电公司于本判决生效之日起三日内赔偿王仁千损失2000元。案件受理费1350元，由王仁千负担1300元，庆阳供电公司负担50元。

王仁千、庆阳供电公司均不服上述判决，提起上诉。

王仁千上诉认为：1．原审认定事实不清，被上诉人违法停电是3月31日上午9点左右，原判认定为3月31日下午；2．原审判决赔偿上诉人的损失过低，只判决赔偿观赏鱼死亡损失，对于菜品、人员工资、房费等损失不当；3．适用实体法和停电行为的性质认定不当。原审判决认定第二次停电不构成侵权不当，因为供电公司违法停电在先，上诉人交清电费后仍然拒绝供电，上诉人无奈才打开电表箱，不是窃电行为，第二次停电造成的损失理应由供电公司赔偿。请求：撤销原判，让供电公司承担违法中断供电给上诉人造成的经济损失62000元。

庆阳供电公司上诉认为：原审判决对上诉人两次停电的经过认定客观、准确，但认定上诉人第一次停电违法，属法律适用错误；请求：撤销原判，改判驳回王仁千的诉讼讲求并由其承担诉讼费用。

二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致，有双方当事人的陈述、调查笔录、低压供用电合同、2014年3月电费发票、限期缴费通知单、催费电话记录、缴费记录、庆阳供电公司违约用电通知书、庆阳供电公司用电检查工作单、王亚丽书写的承诺、被撬计量箱照片、死亡鱼照片等证据在卷佐证，上述证据经原审法院庭审质证、认证，本院予以确认。

本院认为，本案争议的焦点问题是原审判决事实是否清楚即第一次、第二次停电行为是否合法，损失计算是否合理、准确。

本案的事实有双方当事人的陈述的证人证言、观赏鱼死亡照片及原审法院对吕德福、刘瑞峰、王振元、王仁泽、邵万德等人的调查笔录相互印证，形成证据链条，足以证明案件事实及停电的损失，原审判决运用法律规定对第一次、第二次停电行为也做了详尽的阐述，第一次停电行为供电部门违反了《中华人民共和国电力法》及《电力供应与使用条例》的规定，

第二次停电系王仁千私自打开电表计量箱违反规定，供电部门停电符合法律规定，二审不在累述，上认人王仁千认为事实不清、损失计算不准请求赔偿62000元损失及供电公司上诉认为停电合法请求驳回对对方诉求的理由均不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费1350元，由王仁千负担675元，国网甘肃省电力公司庆阳供电公司各负担675元。

本判决为终审判决。

审判长　尚书录

审判员　于恒学

代理审判员　郭立品

二○一四年十一月十一日

书记员　杨柳

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