关键词：最高人民法院；最高人民检察院；行政类司法案例；数据统计分析

1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》）通过，并于1990年10月1日起施行，至今已走过30年。这30年，是行政诉讼制度从无到有，从创立到不断完善的30年。截至2019年10月22日，“北大法宝”司法案例数据库中，行政类司法案例总量为2,371,730篇，从审结年份来看，1990年之前的数据量不足10例，之后每年成呈数倍递增，尤以2017年和2018年的数量增幅最为明显。其中，1985-2018年《最高人民法院公报》[1]（以下简称《最高法公报》）发布了126例行政类司法案例、7例行政赔偿案例；1989-2018年《最高人民检察院公报》[2]（以下简称《最高检公报》）发布了9例行政类司法案例。鉴于《最高法公报》和《最高检公报》（以下简称“两高公报”）案例在法律实践以及学术研究领域的重要地位及深远影响，“北大法宝”司法案例研究组以“两高公报”发布的142例行政类司法案例作为分析样本，从数据的发布规律以及发布特点进行统计分析。[3]

一、“两高公报”行政类司法案例的发布状况

（一）“两高公报”行政类司法案例的发布规律

　　1.“两高公报”发布的行政类司法案例数量较少

1985-2018年“两高公报”共发布司法案例1632例，其中行政类司法案例142例，占“两高公报”案例总数的8.7%，在1632例司法案例中5例难以确定发布年份，在142例行政类司法案例中1例难以确定发布年份。从“两高公报”发布的行政类司法案例来看，并非每年都会发布，在2003年以前行政类司法案例的数量均未超过5例，尤其在1985、1986、1988年均没有发布行政类司法案例。之后，虽每年均有发布，但数量较少，仅在2004年、2013年、2017年和2018年数量达到10例以上，其中2017年数量最多有12例。

图1  “两高公报”行政类司法案例发布情况

　　2.从审结年份和发布年份间隔来看，近六成于审结后次年发布

“两高公报”发布的142例行政类司法案例中，有9例难以确定审结年份，1例难以确定发布年份，因此，统计发布年份与审结年份时间间隔的案例总数为132例。在上述132例“两高公报”行政类司法案例中，最早审结并发布的是1987年审结的1例案例，之后每年均有审结的案例；除1988年未发布行政类司法案例外，之后每年都有1-12例数量不等的行政类案例发布。发布年份与审结年份为同年的有35例，总体占比为26.5%；审结后次年发布的有79例，总体占比为59.9%；其他间隔时间的有18例，总体占比为13.6%；可见，“两高公报”行政类司法案例的发布主要以当前审结的案例为主。

图2 发布年份与审结年份间隔

（二）“两高公报”行政类司法案例的发布特点

　　1.案由涉及23类行政管理范围和18类行政行为种类

《行政诉讼法》实施以来，各地法院行政案例案由的确定和表述不尽一致，为规范行政案例案由，2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案例案由的通知》发布并实施，依照该法之规定，确定了以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”的行政案例案由的基本方法。行政管理范围是指行政主体代表国家管理行政事务的领域，分为42类；行政行为种类是指行政机关具体行政行为的种类或性质。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，之后，关于政府信息公开的行政类司法案例逐年增加，“北大法宝”司法案例数据库为了更加精准便捷的查询近年来大量增加的政府信息公开案例，在案由体系的行政行为种类部分增加了政府信息公开案由，构成了现有的28类行政行为种类。

在“两高公报”142例行政类司法案例中，共涉及行政管理范围的23个领域,占全部行政管理范围总数的54.8%，水利、旅游、审计、烟草专卖等19个领域尚未涉及。所涉及的23个领域内，城乡建设数量最多，有20例，总体占比为14.1%；资源、商标、专利、劳动和社会保障、公安领域的案例分别有16例、14例、14例、12例、11例，总体占比分别为11.3%、9.9%、9.9%、8.5%、7.7%；包括工商在内的17个领域的行政案例数量均在10例以下；金融、农业、外资管理、文化、信息电讯领域的行政案例均仅有1例，总体占比均为0.7%。

 图3 行政管理范围

在“两高公报”142例行政类司法案例中，涉及行政行为种类18类，总体占比为64.3%，行政命令、行政划拨、行政检查、行政奖励等10类行政行为种类尚未涉及，7例行政赔偿案例未涉及行政行为种类案由的划分。剩余135例行政类司法案例中，行政处罚案例数量最多，有33例，总体占比为24.4%；行政裁决案例数量次之，有31例，总体占比为22.9%；行政确认案例数量在各类行政行为中排列第三，有16例，总体占比为11.8%；行政强制、行政复议、行政规划3类案例数量均在5例及以上，分别为10例（7.4%）、7例（5.2%）、5例（3.7%）。行政合同、行政允诺、行政监督、行政补偿案例数量最少，各行政行为的案例仅有1例，总体占比均为0.7%。另外，“两高公报”行政类司法案例中的其他行政行为种类案例共有10例，总体占比为7.4%。

图4 行政行为种类

　　2.审理法院以最高法及上海、江苏两地法院为主

“两高公报”142例行政类司法案例的审理法院为最高人民法院（以下简称“最高法”）及23个省级行政区域的法院。“最高法”审结的数据量最多，有41例，总体占比为28.9%；超过10例案例的省级行政区域有2个，分别为江苏省、上海市，数量分别有20例（14.1%）、14例（9.9%）；仅有1例案例的省级行政区域有3个，分别为河北省、黑龙江省、辽宁省，总体占比均为0.7%。除港、澳、台地区外，“两高公报”发布的行政类司法案例中，暂无新疆维吾尔自治区、西藏自治区、陕西省、青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、江西省、广西壮族自治区8个省级行政区域的审理法院审结的案例。

图5 审理法院

　　3.基层法院审理的行政类司法案例仅占14.8%

“两高公报”142例行政类司法案例来源于各级人民法院，中级人民法院审理的案例数量最多有46例，总体占比为32.4%；“最高法”审理的案例数量次之，与中级人民法院相差不多，有41例，总体占比为28.9%；高级人民法院审理的案例数量有34例，总体占比为23.9%；基层法院审理的案例数量最少，有21例，总体占比为14.8%。

图6 法院级别

　　4.审理程序中二审案例数量最多

“两高公报”142例行政类司法案例中一审、二审、再审案例均有收录，但总体来看二审案例居多，有80例，总体占比为56.3%；再审案例数量次之，有39例，总体占比为27.5%；一审案例数量相对较少,有22例，总体占比为15.5%；其他审理程序案例数量极少仅有1例，总体占比0.7%。

图7 审理程序

　　5.文书类型以判决书为主

“两高公报”142例行政类司法案例中以判决书为主，兼有裁定书、决定书以及其它文书。其中，判决书有113例，总体占比为79.6%；裁定书有22例，总体占比为15.5%；决定书有3例，总体占比为2.1%；其他文书有2例，总体占比为1.4%；不确定的文书类型有2例，总体占比为1.4%。

图8 文书类型

　　6.终审结果以二审维持原判居多

在“两高公报”发布的142例行政类司法案例中，涉及二审和再审程序的共有119例，二审维持原判的案例比例最高，有50例，总体占比为42%；再审全部改判的次之，有22例，总体占比为18.5%；第三是二审全部改判，有16例，总体占比为13.5%。其余的占比都在10%以下，依次是驳回再审申请、撤诉、继续审理、指令审理、再审维持原判、二审部分改判、再审部分改判，分别占比为7.6%、6.7%、2.5%、2.5%、2.5%、2.5%、1.7%。

图9 终审结果

　　7.群体性诉讼案例有7例

行政类司法案例中群体诉讼性案例大多集中在城乡建设、资源领域。该类案例往往涉及行政相对人人数较多，影响力较大，一旦处理不当，容易激化行政相对人与行政机关之间的矛盾，可能引发当事人大规模集体上访，影响社会和谐稳定。[4]“两高公报”行政类司法案例中涉及到的群体性诉讼有7例，除1例案例行政相对人一方当事人有182人外，其余6例中群体性诉讼行政相对人一方当事人人数在15-35人之间。　

　　8.相关制度在“两高公报”行政类司法案例中的数据情况

1990年10月1日实施的《行政诉讼法》第六十六条首次在法律层面确立了我国非诉行政执行制度。[5]《行政诉讼法（2014修正）》第六十一条第一款增设了民事和行政争议交叉时的一并审理制度。[6]《行政诉讼法（2017修正）》第二十五条中增加公益诉讼条款，行政公益诉讼制度正式建立并在全国范围内推开。[7]在142例“两高公报”行政类司法案例中，有1例非诉行政执行案例（法宝引证码：CLI.C.66630）和4行政公益诉讼案例，尚未发布行民交叉案例。

二、“两高公报”行政类司法案例双方当事人情况

（一）“两高公报”行政类司法案例行政相对人情况

　　1.行政相对人中自然人及营利性法人占比超九成

为了便于大家对行政类司法案例中行政相对人的理解，我们将行政相对人分为自然人和法人，根据《中华人民共和国民法总则》相关法条规定，法人分为营利法人、非营利法人、特别法人。营利法人是指以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人及基层群众性自治组织法人。

在“两高公报”142例行政类司法案例中，行政相对人为自然人的案例数量最多，有67例，总体占比为47.2%；其次是行政相对人为营利法人的案例，有62例，总体占比为43.7%；行政相对人为非营利法人、特别法人的案例分别有5例、3例，总体占比为3.5%、2.1%；行政相对人既是营利法人又是自然人的案例有1例，总体占比为0.7%；检察院作为行政相对人提起公益诉讼的案例有4例，总体占比为2.8%。

图10 行政相对人分类情况

　　2.七成行政相对人未聘请律师

在“两高公报”142例行政类司法案例中，行政相对人没有聘请律师的有104例，总体占比为73.3%；行政相对人聘请律师的有38例，总体占比为26.7%。律师所在律所与审理法院所在地一致我们称之为本地律师，律师所在律所与审理法院所在地不一致我们称之为外地律师。[8]行政相对人聘请本地律师的有29例，总体占比为20.4%；聘请外地律师的有8例，总体占比为5.6%；既聘请了本地律师又聘请了外地律师的有1例，总体占比为0.7%。

图11 行政相对人聘请律师情况

（二）“两高公报”行政类司法案例中行政机关情况

　　1.行政机关北京的最多，藏、青、宁、内蒙古、桂5省暂无

在“两高公报”142例行政类司法案例中，2例难以确定行政机关所在地，其余140例行政类司法案例中，行政机关所在地主要分布在26个省级行政区域。其中，北京市的最多，有28例，总体占比约为20%；其次是江苏省和上海市，分别有20例和14例，占比分别为14.3%、10%；超过5例（包含5例）的有8个省份，依次是四川省有8例，广东省、河南省均有7例，山西省、浙江省、湖北省均有6例，福建省和贵州省均有5例；其余省份均在5例以下；除港、澳、台地区外，西藏自治区（简称藏）、青海省（简称青）、宁夏回族自治区（简称宁）、内蒙古自治区（简称内蒙古）、广西壮族自治区（简称桂）5个省级行政区域暂无与行政机关相关的行政类司法案例。

图12 行政机关所在地

　　2.行政机关层级以市级为主

行政机关层级分为国、省、市、县（区）、乡镇五个层级，在“两高公报”142例行政类司法案例中，2例难以确定行政机关层级，剩余140例行政类司法案例的行政机关层级中，行政机关层级集中在国、市、县（区）这三个级别。数量最多的是市级行政机关，有50例；其次是县（区）级，有46例；国家级别行政机关有24例；省级行政机关有14例；乡镇行政机关有2例；另外，还有4例行政机关为高校。

图13 行政机关层级

　　3.行政机关聘请律师率低

在“两高公报”142例行政类司法案例中，行政机关聘请律师的仅有23例，总体占比约为16.2%；其中，聘请本地律师的有13例，总体占比为9.2%；聘请外地律师的有10例，总体占比为7%。行政机关没有聘请律师的有119例，总体占比约为83.8%。

图14 行政机关聘请律师情况

　　4.行政机关负责人出庭的仅24例，总体占比约17%

2014年11月，十二届全国人大常委会第十一次会议对《行政诉讼法》作出了修改的决定，行政机关负责人出庭应诉就此跨入行政诉讼法律规范的框架体系，成为一项法律层面的制度写进了行政诉讼法律文本。[9]在142例“两高公报”行政类司法案例中，有24例行政机关负责人出庭，总体占比约为17%。其中，行政机关所在地是北京市的数量最多，有4例；行政机关所在地是甘肃省、广东省、湖北省、山西省的数量均有2例；行政机关负责人出庭有1例的行政机关所在地是贵州省、河北省、河南省、湖南省、吉林省、江苏省、陕西省、上海市、新疆维吾尔自治区、重庆市、安徽省、福建省。

图15 行政机关负责人出庭情况

　　5.行政机关违法情形种类多

根据《行政诉讼法（2017修正）》第七十条、第七十一条、第七十二条、第七十三条、第七十七条等条文的规定，结合“两高公报”行政类司法案例的裁判结果，对行政机关具体行政行为进行合法性审查，将行政机关违法情形具体划分为7种，分别是主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、不作为、明显不当。

在“两高公报”142例行政类司法案例中，违法案例共有80例。可以判断具体违法情形的有52例，且同一案例存在多种违法情形，故在“两高公报”142例行政类司法案例中出现以上7种违法情形共计97次。主要证据不足和适用法律、法规错误最多，均有17例，总体占比均为17.5%；其次是违反法定程序有13例，总体占比为13.4%；再次是不作为有11例，总体占比为11.3%；有超越职权、滥用职权、明显不当分别有4例、4例、3例，总体占比分别为4.1%、4.1%、3.2%。其他违法情形有28例，总体占比为28.9%。

图16 行政机关的违法情形

三、“两高公报”行政类司法案例的法律依据

1990年10月1日施行的《行政诉讼法》进一步使行政诉讼制度化，行政诉讼制度的建立，也是我国建构法治政府和依法治国的开端。至今《行政诉讼法》共经历两次修正，分别是2015年5月1日起实施的《行政诉讼法（2014修正）》和2017年7月1日起实施的《行政诉讼法（2017修正）》。

（一）引用法律及司法解释254部，《行政诉讼法》次数最多，达236次

在“两高公报”发布的142例行政类司法案例引用的254部法律及司法解释中，引用236次的法律有1部是《行政诉讼法》，总体占比为0.3%；引用次数在1至5次的法律及司法解释有218部，总体占比约为85.8%；引用次数在6至10次的法律及司法解释有20部，总体占比为约7.9%；引用次数在11至15次、16至20次、21至100次的均有5部，总体占比均约为2%。本报告对引用次数在20次及以上的法律进行列表展示。      

图17 法律依据引用情况

表1  法律依据引用频次

（二）引用法律条文705条，《行政诉讼法》第五十四条次数多达90次

在“两高公报”发布的142例行政类司法案例中，共计引用法律及司法解释条文705条。引用次数在1至5次的有687条，总体占比约为97.4%；引用次数在6至10次的有13条，总体占比约为1.8%；引用次数在11至15次的有3条；引用次数在16次及以上的有2条，其中《行政诉讼法》第五十四条被引用次数最多，达90次。

图18 法律条文引用情况

表2 引用频次10次以上

四、报告综述

通过对“两高公报”发布的142例行政类司法案例发布情况的统计分析，本报告做如下综述：

（一）从发布数量来看，“两高公报”发布行政类司法案例数量占比不大

1985-2018年“两高公报”发布行政类司法案例的数量呈波浪形变化，2017年为历史最高，发布数量为12例；2018年数量下降至11例。在1985-2018年“两高公报”发布的司法案例1632例中，行政类司法案例为142例，总体占比为8.7%，所占比重不大。

（二）涉及案由类型广泛，亦有集中

“两高公报”行政类司法案例案由多样，42类行政管理范围涉及有23类，28类行政行为种类涉及有18类。其中，行政管理范围尤以城乡建设领域案例数量居多，资源、商标、专利、劳动和社会保障、公安领域的案例亦为数不少，六类案例总体占比为61.3%；行政行为种类中，以行政处罚、行政裁决、行政确认三类案例数量居多，总体占比为56.3%。

（三）双方当事人聘请律师率低

在“两高公报”142例行政类司法案例中，行政相对人聘请律师的案例有38例，总体占比为26.7%；行政机关聘请律师的案例有23例，总体占比为16.2%。可见，双方当事人聘请律师率占比较低。

（四）行政机关负责人出庭率低

行政机关负责人出庭应诉制度作为一种自下而上的司法制度创新，是随着社会经济文化发展、法治进程的推进而产生的，2014年修正的《行政诉讼法》创设了行政机关负责人出庭制度。[10]在142例“两高公报”行政类司法案例中，有24例行政机关负责人出庭，总体占比约为17%。

（五）检察机关在行政公益诉讼工作中发挥着重要作用

2014年首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案“金沙县检察院诉贵州金沙县环保局行政不作为行政纠纷案（【法宝引证码】CLI.C.11287934）”，引起了社会广泛关注。[11]为加强对国家利益和社会公共利益的保护，2015年7月1日《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》发布实施。2017年6月27日行政诉讼法第二次修正，行政公益诉讼制度得以正式建立并在全国范围内推开。在“两高公报”发布的142例行政类司法案例中，《最高检公报》发布的9例行政类司法案例中包含有4例行政公益诉讼案例，可见，检察机关对行政公益诉讼工作的重视，并且在公益诉讼审判工作中发挥着重要作用。

附录：“两高公报”行政类司法案例裁判摘要汇编

《最高法公报》对发布的案例进行审判规则的总结和归纳形成裁判摘要，《最高检公报》对发布的案例进行审判规则的总结形成要旨。为了便于大家熟悉了解相关的内容，本报告对按照案由进行了归类整理（附件:“两高公报”行政类司法案例裁判摘要汇总（1985-2018年））。除此之外，“北大法宝”裁判规则库（http://www.pkulaw.com/case/payz）包含大量重要案例的裁判规则，可供大家参考。

“两高公报”行政类司法案例裁判摘要汇总（1985-2018年）.xlsx

[1] 《最高人民法院公报》由最高人民法院办公厅主办，创办于1985年，至今已有三十余年的历史。其主要内容包括重要法律、司法解释、司法文件、任免事项、文献、案例及裁判文书选登等。

[2] 《最高人民检察院公报》是最高人民检察院创刊于1989年的双月刊机关刊物,由最高检法律政策研究室编辑出版，主要发布司法解释、任免名单、重要通知、规定、案例等重要文件。

[3] “北大法宝”司法案例研究组：《<最高人民法院公报>历年民商事案例统计分析报告（1985—2016年）》，载《北大法律信息网文粹》，2017年第1期；《“两高公报”刑事案例分析报告（1985-2017年）》，载《北大法律信息网文粹》，2018年第1期。

[4] 淄博市中级人民法院：《关于审理群体性行政争议案件及相关情况的调查报告》，载《山东法官培训学院学报（山东审判）》，2007年第3期。

[5] 张瑞强：《对非诉行政行为应适用合法性兼顾合理性司法审查原则》，载《人民司法（应用）》，2015年第19期。

[6] 郭修江：《一并审理民行争议案件的审判规则》，载《法律适用》，2016年第1期。

[7] 马怀德、孔祥稳：《改革开放四十年行政诉讼的成就与展望》 ，载《中外法学》，2018年第5期。

[8] 本报告将审理法院为最高人民法院的法院所在地定为北京。

[9] 李淮：《行政机关负责人出庭应诉制度运行省思》，载《北京行政学院学报》，2019年第5期。

[10] 马怀德、孔祥稳：《改革开放四十年行政诉讼的成就与展望》 ，载《中外法学》，2018年第5期。

[11] 季美君：《检察理论研究所检察机关提起行政公益诉讼的路径》，载《中国法律评论》，2015年第3期。

* 研究组成员：郭美娜、梁雪钰、许文君
   策划及审稿：彭重霞